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非营利性民办园“谁来办”
来源:深圳实验幼教 发表时间:2017-04-27 15:19:00
 

《民办教育促进法》三审稿通过后,民办学前教育的分类管理改革逐步被推上各级政府的工作前台。然而,怎样在国家法律和文件的引领下开展地方性实践,省级政府如何出台区域范围内的非营利性民办园扶持管理办法,是一个既需要国际眼光,也需要中国智慧的硬任务。学前周刊邀请学者从“谁来办”“如何办”两大方面,谈谈如何做好非营利性民办园管理制度设计。——编者

“谁来办”规划的是非营利性民办园的办园主体和责任主体。在欧美发达国家和我国港澳台地区,非营利性幼儿园的办园主体大多为非营利性组织,譬如,宗教团体、基金会、慈善组织、私人财团、社会组织等。而非营利性民办园的责任主体大多包括两方面:学校法人和政府组织。在“谁来办”的规范上,各级政府要设计好四种制度。

法人资格制度——

从个体私人到非营利性组织

在民办园分类管理改革前,我国现存的幼儿园都是非营利性民办园,而其法人是举办者自身,即法人具有私人属性。举办者私人作为民办园法人,意味着举办者对民办园的投入、运营、资产、质量等各方面负有完全的责任和权力。在这样的运作中,举办者克扣教师工资、克扣幼儿伙食、扩大运营成本、做平利润等各种违规行为都无法接受监督。

非营利性民办园意味着政府和办园者之间是法律约束下的契约关系,政府拥有对非营利性民办园的全程监控权,而政府若要对非营利性民办园进行更好的监控,民办园的法人必须从现在的私人变成某一非营利性组织。

这意味着中国的非营利性民办园法人主体资格需要进行制度性转换,即从私人法人变成组织法人,这样才能在法人制度的基础上进行举办者资产的组织登记和组织监督。

注册登记制度——

民办非企业单位还是事业单位

有了法人资格准入制度,非营利性民办园还要根据其法人属性、主办机构来进行注册登记。《民办学校分类登记实施细则》第七条规定:正式批准设立的非营利性民办学校,符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的,到民政部门登记为民办非企业单位,符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的,到事业单位登记管理机关登记为事业单位。

因此,所有的非营利性民办园都要根据自身的出资性质、资产来源、主办机构等选择注册类型。在《事业单位登记管理暂行条例》第二条中规定:本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。而《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条中则规定:本条例所称社会服务机构,是指自然人、法人或者其他组织为了提供社会服务,主要利用非国有资产设立的非营利性法人。

显然,两者的核心区别在于,举办者是利用国有资产还是非国有资产。在注册登记制度设计方面,总体原则是:教育行政部门要根据学龄前人口变化和区域经济社会发展需求进行统筹设计,合理规划营利性民办园与非营利性民办园数量及比例,规范非营利性民办园举办主体的资质。

举办者薪酬制度——

从固定薪酬制到激励薪酬制

比起营利性组织,一般来说,非营利性组织的员工倾向更多的利他主义而不是金钱驱动。因此,非营利性组织通常采用“非分配盈余”原则下的“固定薪酬制”。这一薪酬分配方式基于人们对非营利性组织的传统性认知,即,你到这个组织中来是为了做好事,所以你不该要求获得高工资。而现在,人们希望非营利性组织有更优秀的员工、更卓越的绩效,这就需要更专业人才的参与,拥有更有竞争力和吸引力的激励薪酬制度。

近年来,国外非营利性组织薪酬标准表现出如下几种趋势:从基于岗位职级的薪酬体系向基于绩效、能力的薪酬体系转化;从刚性薪酬向可变的“意外性收入”薪酬转化;从绩效加薪向绩效资金转化;从窄幅薪酬向宽带薪酬转变;从货币性薪酬体系向整体型薪酬体系转变;从强调个人绩效薪酬向强调团队绩效薪酬转变。

美国的统计显示,近42%的非营利性组织开始实施激励薪酬计划。所谓激励薪酬是指组织承诺用金钱作为对高级管理层经营良好的奖励。因为薪酬的第一功能便是激励功能,其次是维持和保障功能、调节功能、价值实现功能。

在我国当下的语境下,举办者薪酬制度的重构是激励举办者“可营利,不分红”的重要措施。因此,非营利性民办园的薪酬模式需要从以下几个维度进行设计:要以社会公益性为使命、以公众认可度为目标,按照董事会、管理层和普通员工进行框架设计。其中,董事会实行年薪制,包括基本年薪、绩效年薪和福利津贴;管理层实行职务制,包括基本薪酬、奖金奖励和福利津贴;普通员工实行岗位制,包括岗位薪酬、技能薪酬和辅助薪酬。只有这样,才能保证非营利性民办园在资本市场、人才市场中吸引最优秀的人才,推动学前教育有质量的发展。

成本分担制度——

政府从辅助者到共担者

在普惠性民办园视野下,政府和民办园是行政契约下的“中国式”关系。即,以民办园举办者的私人资本投入为主,政府的多元补助为辅,且政府的财政扶持多以减免家长费用为第一选择,而非较多直接投入普惠性民办园的生均公用经费、教师长期从教津贴。政府的这种财政扶持方式改变了家长在成本分担中的结构性状态,给家长做了减法,但并没有实实在在地给幼儿园做减法,在租金、人员支出、公用支出上给予幼儿园更多的财政支持。因此,在普惠性民办园终止办园时,财产无条件的属于举办者,政府只是规定了约束力、惩罚力不强的退出机制。

而在非营利性民办园视野中,政府和民办园则是法律契约下的“国际性”规则。即,政府必须在非营利性民办园发展中承担重要的主体责任,在非营利性民办园的建园、运营任何一个阶段发挥不可替代的作用。如果普惠性民办园的成本分担格局是举办者为主、政府为辅,那么,非营利性民办园的成本分担格局则应为民办园和政府共同为主,或政府为主、民办园为辅。

在这样的成本分担格局下,举办者才可能更多地将投入幼儿园看成一项公益性事业,将园长更多地看成政府雇员的角色。说到底,政府分担为主是激励举办者带着资金来拿固定工资+激励绩效的前提条件。也只有政府分担为主,举办者分担为辅,举办者的私人资金在终止办学时才能成为非营利性组织资金继续用于后续办学。(作者王海英,系南京师范大学学前教育政策研究中心主任)